4月27日，海关总署举行新闻发布会，对国务院办公厅刚刚转发的《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》进行权威解读。这是继2019年国务院印发“高水平开放高质量发展”意见之后，时隔七年国家层面再次对综保区发展作出系统性战略部署。


回看那份“立柱架梁”的文件，彼时首次提出将综保区建成“加工制造、研发设计、物流分拨、检测维修、销售服务”五大中心；而这一次聚焦“扩能提质”，意在通过一系列“改”与“放”，推动168个综保区从政策洼地迈向真正的制度高地。

这场发布会释放了哪些关键信号？各地先行先试的成效几何？后续地方政府又该从哪些维度切入创新？本文将逐一解读。

一、主要内容概括：24项改革措施的“四转四提升”

据海关总署自贸区和特殊区域发展司司长潘城介绍，《若干措施》立足综保区的保税功能和政策集成优势，主动对接国际高标准经贸规则，从四个方面提出24项改革措施，可以概括为“四转四提升”。

第一个转变，是产业形态的升级跃迁。 措施推动综合保税区从传统的加工和物流，向多元化、高端化生产与服务深度融合转变，全面提升新业态新模式发展能级。其中重点支持保税维修、保税检测、再制造、跨境电商、保税培训等“保税+”新业态发展，并强化生物医药科研联动发展。这也是极具创新性的内容，共围绕提升能级提出7条务实举措。

第二个转变，是功能作用的战略重塑。措施推动综保区从传统的外贸导向，向突出国家战略需求转变，着力提升产业链供应链韧性和安全水平。这包括实施重大技术装备产业链异地监管、优化重点商品管理、实施差异化合格评定等4条措施，旨在让综保区在国家战略层面发挥更重要的作用。

第三个转变，是发展模式的路径升级。 措施推动综保区从传统的“两头在外”，向服务国内国际双循环转变，提升内外贸一体化发展水平。 涉及支持综保区和口岸联动发展、出口产品转内销、特定货物便捷出区、优化跨境资金结算等7条务实举措，旨在让保税区成为内外贸融合的“转换器”和“加速器”。

第四个转变，是监管方式的智慧迭代。措施推动综保区从传统的围网管理向数智化、协同化转变，提升智慧监管和协同共治效能。具体包括建设智慧监管体系、完善全生命周期管理、建设综合服务管理平台、强化风险联防联控等6条措施，让数字技术与监管规则无缝衔接，提升通关效率的同时兼顾风险防控。

二、释放的三大信号：从“做大”到“做强”的战略转向

信号一：综保区成为融通两种资源的“超级节点”，地位显著提升。

截至目前，我国共有168个综保区，分布在全国31个省、自治区、直辖市。2025年，全国综保区合计进出口7.2万亿元，以不到两万分之一的国土面积，贡献了全国近六分之一的进出口总值，有力促进了我国开放型经济发展。这意味着，综保区不再是传统意义上边缘的“政策洼地”，而是核心的“开放枢纽”。此次系统性升级，预示着未来综保区的战略地位将进一步跃升。

信号二：从正面清单到负面清单，从“管得住”到“放得活”的监管理念深度变革。

以企业关注度极高的保税维修业务为例。此前，综保区维修产品采取正面清单管理，仅涵盖四批维修产品目录中276类商品。而此次探索实施负面清单管理，不仅将大幅扩大业务范围，还将推动综保区从传统加工制造向高附加值产业升级。 与此同时，在生物医药领域，许多区外企业受限于投资成本无法迁入综保区，《若干措施》创新性地探索“赋予区外企业综保区海关注册编码”，让关税优惠政策走出围网，让真正的制度型开放取代以往简单的“圈地”模式。

信号三：数智化监管加速落地，科技赋能监管的标杆效应即将爆发。

“加强智慧监管平台建设，完善全生命周期管理，加大守信联合激励”等条款直击当前企业通关体验中的痛点。而在数据流动与监管协同层面，上海自贸区联动创新区已明确“联动创新区可有序推进数据跨境流动”，未来综保区无疑也将成为各类产业数据率先流动的缓冲区，在效率与安全之间找到精准平衡点。

三、各地已先行先试的“样板间”：模式创新多点开花

国家层面的系统性改革出台前，各地及部分特殊监管区域已率先按下“试运行键”。

1.苏州园综保区“空中经济走廊”贯通全国。 全国首个跨省市、跨关区航空前置货站落地苏州工业园综合保税区。启用仅100天，便完成108票、47.6吨高附加值货物通关，货值高达2657万元，飞往全球。这个项目实际上是综保区突破物理边界、拓展区域协同能力的一次重要探索。

2.郑州新郑综保区“区港直达”模式入选国家最佳案例。 去年底，郑州新郑综保区获国务院批准扩区，成为中部地区首个成功扩区的综保区。 区内已形成保税加工、保税物流、跨境电商等六大产业体系，150余家注册企业带动200多家配套企业集聚。 2025年1—9月，该区进出口总值达到2997.6亿元，同比增长29.3%，以不到6平方公里的面积拉动河南全省近半进出口规模。 配套创新“区港直达直装”模式新模式，打通了新郑综保区与新郑国际机场空港口岸间的物流堵点，有力支持高附加值产业加速发展。

3.泉州B保率先抢跑跨境电商出口改革试点。 作为保税物流中心（B型）的先行者，泉州B保已入选全国6个首批试点，并在2025年9月走通全国第一单跨境电商9610出口的综改区措施，成为全国首个落地综改区先行先试措施的保税物流中心，为全国保B探索“保税业务跨境电商化”提供了极其难得的“泉州经验”。


4.上海自贸区联动创新区持续扩容，综保区整体纳入联动体系。 2025年10月，上海公布第二批自贸试验区联动创新区，57条复制推广任务举措覆盖投资、贸易、数据跨境等多个领域。综保区被整体作为联动创新区的重要组成部分，为综保区与自贸区的政策叠加、资源共享提供了“上海方案”。

四、后续各地政府从何切入？

政策红利已经释放，地方政府应抓住窗口期，重点从四个方向主动作为。尤其值得关注的是，此次24项措施中很多“保税+”新业态原本只在综保区内开展，如今随着政策溢出，保税物流中心（B型）和自贸试验区同样可以率先承接，实现“弯道超车”。

方向一：优化保B运营，抢占跨境电商“退货循环”先机。

《若干措施》明确允许跨境电商出口商品退回综保区内，与区内货物同仓存储、分拣、合包后再出口。过去退货一直是行业痛点，新政让保B不仅能“卖出去”，还能“退回来”，形成完整的售后闭环。上海虹桥B保已经跑通模式：2025年跨境电商进口业务实现订单1486.8万单、交易总额36.8亿元，日均出区3万单包裹。各地应引导本地跨境电商企业，率先在保B布局出口退货中心仓，用“退货不堵”的竞争力吸引卖家集聚。

方向二：打破物理围网，用“异地监管”实现跨域协同。

重大技术装备产业链“异地委托监管”政策正式从飞机、船舶等原有范围，扩容至所有无法实际入区的重大技术装备。海关总署明确表态：“允许企业根据实际业务布局，全程以保税状态完成生产、交付。”地方政府应主动连接高端装备制造产业集中区和综保区政策空间，为“研在城外，产在保区”的企业设计具体转化路径，让产业链跨区域“握手”成为可能。

方向三：加速“多牌叠加”，推动综保区与自贸区、联动创新区政策互通。

从上海自贸区“6+1”首批联动创新区（松江、奉贤等6家综保区整体作为一个联动创新区），到第二批增设为“8+1”，上海模式显示出明确趋势：综保区不再是孤立的特殊监管区域，而是自贸制度创新的重要载体。各地可借鉴上海经验，主动探讨综保区与跨境贸易便利化、数据跨境流动等新一轮自贸区创新成果的共享机制，实现“1+1>2”的政策叠加效应。

方向四：聚焦三大高附加值“保税+”业态，让保B和自贸区率先破局。

此次改革中，三项原本综保区专属的业态，现在同样适合保B和自贸区率先落地：

1.保税维修（负面清单管理）：从正面清单276类商品转向负面清单，范围大幅扩大。地方应引导电子信息、装备制造等优势产业的龙头企业，将全球售后维修中心布局在保B内。泉州B保已先行实践，通过升级监管场所等创新，进出口额同比激增25.6倍，从“卖产品”转向“卖服务”。


2.生物医药“区外赋码”：新政探索“赋予区外企业综保区海关注册编码”，让无法迁入综保区的研发企业也能享受进口试剂、耗材的保税待遇。各地政府应主动对接生物医药园区，引导企业利用这一通道大幅降低研发成本。

3.保税培训（设备免税）：支持利用进口飞行模拟器、大型医疗器械等免税设备开展培训业务。一台进口模拟器动辄上千万美元，保税后可免去高额关税。杭州空港片区已先行探索保税经营租赁与融资租赁。各地可结合航空、医疗教育资源，培育一批“保税培训”试点项目。

总之，综保区从“立柱架梁”到“扩能提质”的七年之变，标志着我国海关特殊监管区域的发展逻辑正迎来关键转折。无论是综保区还是保B、自贸区，谁能率先在这四大方向上找到落地路径，谁就能在新一轮开放型经济发展中抢占制度红利制高点。